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Quando a PPP é realmente a solução? Desde a entrada em vigor da Lei das Parcerias Público-Privadas (Lei nº 11.079), em 2004, muito se fala do assunto. O tema se transformou em pauta de todas as esferas governamentais, a iniciativa privada - às vezes sem compreender o que efetivamente se tratava - também ergueu a bandeira das PPPs, mas a prometida avalanche de projetos ainda não se concretizou. É fato que os números vêm crescendo e já se estima algo em torno de 60 contratos assinados no modelo de PPP, em todo o Brasil, mas isso é suficiente? Provavelmente não. Tendo em vista o vasto campo de aplicabilidade das PPP, seria possível desenvolver inúmeros outros projetos. Isso porque, dentre os grandes diferenciais das PPP estão a possibilidade de contratação de serviços que não sejam efetivamente serviços públicos no sentido jurídico do termo, bem como a existência de contraprestação advinda da própria Administração Pública, suprindo uma antiga lacuna nos projetos deficitários. As PPPs, portanto, podem viabilizar investimentos e melhoria na prestação dos mais diversos serviços, como mobilidade urbana, hospitais e centros médicos, escolas públicas, desenvolvimento municipal, dentre outros incontáveis exemplos. Apresentadas desta forma - como de fato se trata do assunto desde a concepção do modelo - as PPPs seriam a solução para todos os problemas do governo, especialmente o brasileiro. Permitiriam, como aponta a literatura especializada, redução de custos, alocação ótima de riscos, eliminação dos constantes atrasos de cronograma, melhoria do nível de serviços prestados aos cidadãos e/ou à própria Administração, trariam maior conhecimento e expertise ao governo, abririam um caminho robusto à inovação tecnológica, eliminariam restrições de caixa do Estado e a lista segue. Chegamos ao décimo ano de vigência da Lei das PPPs e, ainda que o Brasil não tenha um portfólio extenso de projetos contratados, já é possível colocar os pés no chão e discutir - com um pouco menos de euforia - quais os casos nos quais a PPP é realmente a melhor solução ao governo. Não é o objetivo discutir as limitações formais e expressas na legislação como o valor mínimo de R$ 20 milhões, as circunstâncias de prazo, restrições fiscais aos estados e municípios ou limites aplicáveis à União federal. A discussão aqui provocada é anterior e está calcada nos fundamentos e premissas de um projeto a ser iniciado. O primeiro aspecto a ser destacado é que fazer uma PPP não é algo fácil, simples ou automaticamente replicável. O aparado jurídico-institucional, econômico-financeiro e técnico é complexo, devendo ser cuidadosamente trabalhado para que os resultados acima indicados como esperados sejam efetivamente alcançados. A estruturação, desenvolvimento e modelagem de um projeto de PPP já nos permite identificar algumas peculiaridades do modelo, como a complexidade da gestão contratual e suas diversas repercussões na execução dos serviços, o aumento de custos e esforços nesta fase inicial do projeto e o prolongamento dos prazos médios para conclusão da modelagem dos projetos, se comparados aos demais modelos. A complexidade jurídico-institucional demandada para aprovar um projeto de PPP é maior do que nas demais estruturas, especialmente porque as PPP contam com desembolso de recursos públicos, prestação de garantias pelo Estado, necessidade de um aparato de gestão e fiscalização maior e melhor capacitado, responsabilidade fiscal e, talvez centralizando todos estes fatores, a dificuldade em equacionar riscos, responsabilidades e ingerências na estruturação contratual da PPP. Diferentemente dos projetos de concessão comum ou as contratações diretas, as PPPs demandam maior interação entre as partes envolvidas - Poder Público e Parceiro Privado. Isso impulsiona uma segunda ordem de dificuldades nos projetos, que é o trabalho com a cultura já enraizada tanto no serviço público como na iniciativa privada, de oposição e constante desconfiança entre o público e o privado. As PPPs não funcionarão adequadamente sem a conscientização de que a parceria efetiva é essencial. A lógica de contraposição das partes no contrato deve mudar para uma visão colaborativa, de ambas as partes visando um mesmo objetivo comum, ainda que a materialização, ao cabo, seja distinta. Postas, em linhas gerais, as complexidades inerentes à estruturação de uma PPP, resta mais fácil compreender algumas recomendações ao desenvolvimento de projetos. Primeiro, projetos muito pequenos, cujos valores envolvidos ou o resultado esperado não traga benefícios além do que modelos alternativos possam trazer, não são os mais adequados à PPP. Dada a complexidade envolvida e o custo para o governo se estruturar, tanto institucionalmente como com pessoal, a PPP pode resultar em mais dificuldades do que retorno. Essa questão, contudo, pode ser mitigada com aumento de escala, seja pela estruturação de um programa robusto de PPP, inserindo um ou alguns projetos menores em um contexto de programa, com maiores ações; ou pelo trabalho consorciado, unindo esforços de entes federativos e aumentando o tamanho do projeto, sem falar nos potenciais ganhos de eficiência e redução de custos para cada ente. Também é importante tomar cuidado com o oposto. Estruturar via PPP projetos de extrema complexidade também pode reduzir os benefícios potenciais do modelo. Tendo em vista as dificuldades já inerentes à viabilização de uma PPP, trazer novos complicadores ao projeto tende a inviabilizá-lo. Nesse contexto, dois importantes assuntos saltam aos olhos, especialmente em função da experiência brasileira. A existência de diversos entes estatais interessados no projeto é um complicador típico da Administração brasileira. É importante que a parceria e gestão do projeto sejam afuniladas, ainda que os benefícios possam extrapolar os parceiros formalmente estabelecidos. Além disso, a interface entre os serviços prestados pela iniciativa privada e responsabilidades mantidas nas mãos da Administração Pública também preocupa e dificulta o sucesso de uma PPP. A recomendação, neste ponto, é trabalhar com atividades completas, pois somente assim haverá reais incen tivos ao parceiro privado. A gestão de contratos de concessão - gênero no qual se inserem as PPP - é um desafio para o qual o Estado brasileiro ainda virá a deparar. Ganhar qualidade na gestão de um contrato de longo prazo é fundamental ao sucesso do projeto. Neste momento, ainda vivemos uma fase de aprimoramento nas modelagens, isto é, no momento inicial das PPP. O desafio a ser enfrentado, então, é o da escolha adequada dos projetos que seguirão como PPP, dotando-os dos mecanismos necessários ao enfrentamento de todas as complexidades inerentes a esse modelo de relação público-privada. Não se pretende criticar ou afastar o interesse de todos pelas PPPs. Pelo contrário, a intenção é aprimorar a discussão sobre as parcerias e permitir que os projetos já sejam pensados de maneira a se encaixar no que efetivamente aparenta se adequar às peculiaridades da parceria. No contexto atual, no qual os procedimentos de manifestação de interesse - aqueles em que a iniciativa privada inicia, estuda e modela projetos a serem licitados pelo Estado - estão em voga, é de extrema importância que o gestor público saiba quando adotar cada modelo juridicamente viável para concretizar um projeto de interesse público. A iniciativa privada, de seu lado, também deve compreender melhor esta ferramenta e trabalhar em propostas já moldadas à realidade do projeto intentado, assim como do ente federativo ao qual se oferecerá a modelagem. Passados quase dez anos, devemos nos afastar da euforia (por essência improdutiva) e buscar resultados concretos e positivos às PPPs. |
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